České zákonodárství v permanentní revoluci

 Publikováno na serveru finmag.cz dne 16. 3. 2011 http://www.finmag.cz/cs/finmag/kaleidoskop/ceske-zakonodarstvi-v-permanentni-revoluci/

KLÁRA SAMKOVÁ 
Češi jsou revolucionáři, ročně provedou aspoň jednu změnu ve čtyřech pětinách svých zákonů. Bylo by potřeba s tím přestat, vydýchat se a začít naopak právní řád zjednodušovat. Pokud se takhle bude pokračovat dál, celá ta složitá konstrukce se prostě zadře a rozsype. Ale ono se tak pokračovat bude...

Ve svém minulém článku jsem se svými chabými právnickými silami snažila p. t. čtenářům přiblížit, jak funguje ve společnostech zákon klesajících mezních výnosů. Že společnost, která má jistou míru organizace a složitosti, z obojího získává. Když se na organizaci a složitosti přidá, zase jí to přinese výnosy. Ale už ne takové. A tak dál: přidáte na vstupech, výnosy vzrostou, ale zase jen o míň. Až dojdeme do bodu, kdy už zvyšování složitosti nepřináší prakticky nic – a ten obrovský a složitý kolos, který jsme stvořili, chce nakrmit. A když není dost energie na chod a údržbu, složitá společnost se – složí.

Cvrček vám to spočítá

No jo, ptali se diskutující pod článkem, ale dá se spočítat, kde je ten bod, kde se to zlomí? Vždyť je tolik možných vstupů, výstupů, korelací – lze vypočítat, zda nám některá činnost nebo nový prvek v systému ještě přináší prospěch, nebo zda už to bude jen žrout energie?

Inu, moje matematické schopnosti končí trojčlenkou, ale přesto tvrdím, že se to spočítat dá. A dokonce to jsou i právníci, kdo to umí spočítat! Jedním z nich je JUDr. František Cvrček, hloubatel zašitý v Ústavu státu a práva Akademie věd, kde posledních bratru pětatřicet let nedělá nic jiného, než počítá, jak to je s tou naší legislativou. Jeho činnost má jednu vadu: zatím se nenašla vláda, kterou by jeho navýsost relevantní propočty zajímaly, natož aby je vzala v potaz.

Pojďme tedy hovořit o nárůstu složitosti našeho právního řádu a jeho eventuálních mezních výnosech.

V roce 1999 vydal jmenovaný Cvrček s dalšími dvěma spoluautory (lingvistou Janem Kořenským a právníkem a informatikem Františkem Novákem) knížku, kterou už neseženete ani v knihovně, neboť i tam byla nejspíš beznadějně rozkradena. Druhý možný důvod její nedosažitelnosti je, že byla stažena z oběhu pro svůj navýsost výbušný charakter. Jmenuje se Juristická a lingvistická analýza právních textů – právněinformatický přístup. Autoři se zabývají kvantitativní a kvalitativní analýzou právních textů a analýzou našeho právního řádu.

Právní řád nikdo nečistí

K datu vydání je možno z publikace získat tyto statistické přehledy. Analýzou Sbírky zákonů lze ukázat, že český právní řád obsahuje asi 30 000 dokumentů, z nichž asi 5 000 nemá právní charakter. To jsou na příklad úplná znění zákonů, redakční sdělení, různá usnesení. Asi 10 000 právních předpisů bylo výslovně zrušeno, zbývá tedy okolo 15 000 právních předpisů, které lze v podstatě rozdělit do tří skupin: asi 5 000 jich spadá na vrub legislativním nepořádkům, dalších asi 5 000 přepisů jsou sice nezrušené, ale nepoužívané právní předpisy – například staré státní rozpočty.

Takže jádro našeho právního řádu tvoří asi 5 000 předpisů. Od roku 1990 přitom nebyl ze strany kterékoliv vlády učiněn ani náznakový pokus o pročištění našeho právního řádu... Od vzniku Československa až do konce roku 1989 tvořil přírůstek počtu právních norem 1,5 – 2 %, což je v naprosté korelaci s nárůstem počtu právních norem v ostatních evropských státech. Ani za dob komunismu neexistovala žádná nadprodukce právních norem, protože – jak ostatně ví každý pamětník – komunisté neřídili stát pomocí právních norem, ale pomocí telefonátu buď z pravého, či levého břehu Vltavy (tedy buď z vlády, nebo – a to ještě spíše – z ÚV KSČ, které tehdy sídlilo v budově dnešního ministerstva dopravy).

Z tornáda do tornáda: smršť legislativních smrští

Po roce 1989 došlo po politickém převratu i k právní revoluci. V roce 1990 se změnilo 44 % primárních právních předpisů, v roce 1991 došlo ke změně 40,6 % primárních právních předpisů, v roce 1992 ke změně 39,8 % právních předpisů.

Pokud si ale myslíte, že to byla ta pravá katastrofa, jste na hlubokém omylu. Ke skutečným legislativním změnám došlo až od roku 1993, kdy změny primárních právních předpisů na území ČR probíhaly takto:

• 1993 – 70,6 %
• 1994 – 75,4 %
• 1995 – 80 %
• 1996 – 75,7 %
• 1997 – 80,7 %

Tedy v letech po roce 1992 docházelo průměrně ke dvojnásobku legislativních změn než v době „legislativní smršti“ v letech 1990–1992.

Drobná poznámka: Primární právní předpisy (zákonné) jsou ústavní zákony, zákony a zákonná opatření Senátu. Sekundární právní předpisy (podzákonné) jsou právní předpisy vlády a prezidenta republiky a právní předpisy ministerstev, správních orgánů a orgánů samosprávy v přenesené působnosti, tj. např. nařízení vlády, vyhlášky a prováděcí předpisy ministerstev ad.

Sto devět novel jediného zákona

Ještě zajímavější je pohled na to, které právní normy se kdy měnily. V letech 1990–1992 se vcelku pochopitelně měnily normy z let předcházejících, tedy z doby komunistického režimu. Avšak počínaje rokem 1993 se český parlament masivním způsobem zaměřil na novelizaci předpisů, přijatých právě v létech 1990–1992!

Převedeno do politologické hantýrky: viděno kvantifikací a kvalifikací legislativních změn, k politickému převratu došlo dne 1. ledna 1993, nikoliv dne 17. listopadu 1989!  Samostatný český parlament se totiž primárně zaměřil na destrukci legislativní produkce z let 1990–1992. Pořád ještě, páni ekonomové, máte dojem, že nebudete umět spočítat mezní výnosy legislativní činnosti českého parlamentu?

Inu, tak mi nezbývá, než pokračovat ještě dalšími příklady:

V roce 1991 byl přijat živnostenský zákon, publikovaný pod č. 455/1991 Sb. Do 1. června 2010 byl novelizován celkem jednostodevětkrát, z toho třikrát za pět měsíců roku 2010. Tak pořád to neumíte spočítat?

Tak ještě do třetice:

Pospíšilův velký třesk

Nově proponovaný občanský zákoník obsahuje 60–90 % nových pojmů. Přeloženo opět do češtiny – 60–90 % pojmů bude něco úplně jiného, než bylo doposud. Cvrček to takhle promptně lingvistickou analýzou spočítal a já nemám důvod mu nevěřit. Navíc, aby nový občanský zákoník alespoň trochu fungoval, bude nutno novelizovat dalších přibližně tři sta právních norem. V těch ovšem nejsou zahrnuty novelizace odkazů v dalších stovkách či spíše tisících zákonů, takzvaných „poznámek pod čarou“, které se prostě nenovelizují. Takže do budoucna můžete počítat s tím, že i u novelizovaných právních předpisů najdete odkazy na totální dávno již neplatné nesmysly.

Pokusme se vrátit k těm mezním výnosům. Takže na stranu jednu dejte: úsilí spojené se sepsáním nového občanského zákoníku, úsilí právníků se to naučit (zde jen připodotýkám nesmělý dotaz, který padnul z civilně-právního kolegia Nejvyššího soudu a který, pokud vím, zůstal dosud nezodpovězen, totiž, co bude s platností stávající judikatury...) a úsilí celého národa to pochopit. Na druhou stranu dejte zlepšení (podlé mého názoru v řadě aspektů pouze údajné) právní úpravy občanského práva a občanskoprávních vztahů.

Nasypte to do Vltavy

Pokud se vám to pořád nechce počítat, měla bych jeden návrh na řešení situace, po jehož realizaci vzroste velikost mezního produktu v oblasti české legislativy závratným způsobem, a to i bez jeho přesné kvantifikace zcela zásadně: Prosím vás: vezměte celou Legislativní radu vlády a strčte ji z nábřeží dra Beneše do Vltavy. Pokračovat můžete směrem na Albertov, do Vyšehradské ulice, GPS = ministerstvo spravedlnosti. Nedaleko je pěkný most a pod ním – snad nám štěstí bude přát – najdeme i po regulaci Vltavy naší stříbropěnné dost hluboké tůně, aby ani nikdo ze stávajícího osazenstva ministerstva už nikdy víc nevyplaval.